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郭冠男:把握市场准入负面清单制度的实践重点

2019-01-04 09:57来源:经济日报

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  负面清单制度是政府进行市场准入管理的一种模式。任何一个国家都有其市场准入管理制度,政府通过市场准入管理实现对市场主体进入市场时的规制,其理论依据是为了避免或减少由于“市场失灵”的存在可能导致的风险而进行干预,同时这种干预还要降低“政府失灵”的概率。也就是说,市场准入管理制度一方面要弥补市场不足,另一方面要规范政府行为。

  全面实施市场准入负面清单制度是党中央为加快完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署,对于构建统一开放、竞争有序的现代市场体系,推进国家治理体系和治理能力现代化,将产生重大而深远的影响。

  全面实施市场准入负面清单制度意义重大

  一是有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。清单之外“法无禁止即可为”,清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入,不再对不同身份和性质的市场主体提出不同的准入要求;负面清单明示所有禁止和限制准入措施,通过“一单尽列”,各类主体就可以明确进入市场时需要遵守的所有法律法规和权利义务、需符合和达到的标准要求,将大大降低市场主体进入市场时的各类成本和潜在风险;在负面清单制度下,清单内受禁止和限制的条目在一定时期内是固定的,新领域、新业态将自动处于清单之外,鼓励创新创业创造将成为市场常态。

  二是有利于更好发挥政府作用。市场准入负面清单将分散在各类法律法规中有关市场准入的禁止性和限制性规定进行汇总和明示,有效压缩了政府权力自由裁量空间,明确了政府的行为边界。同时,市场准入管理采用负面清单制度可以大大释放行政资源,用于加强事中事后监管,推动政府“定好位”“防越位”“不缺位”,从“重审批、轻监管”转变为“轻审批、重监管”,当好“市场秩序的裁判员”“市场环境的营造者”,减少市场中“劣币驱逐良币”的现象。

  三是有利于构建开放型经济新体制,参与高水平的国际竞争。在参与全球竞争的过程中,我国面对的不仅是产品、技术、产业的竞争,更是制度和规则上的竞争,实施负面清单制度将在诸多方面实现我国市场经济体系与国际通行规则的接轨,有利于我国与其他国家在更高水平和标准上签署、升级双边投资协定和自由贸易协定,有利于促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合,进一步增强我国市场经济体制的吸引力。

  2018年版“清单”在实践中仍需做好多方衔接

  市场准入负面清单制度,表现形式和作用载体是“清单”,清单要列出所有禁止准入类和限制准入类条目,清单内容直接决定了市场准入的开放度、透明度、公平性。因此,市场准入负面清单应严格限制在事关国家安全、生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益等方面的市场准入活动,此外的行业、领域全部放开。此次发布的《市场准入负面清单(2018年版)》基本延续了《市场准入负面清单草案(试点版)》的框架结构和主要内容,保证了清单的稳定性和连续性,根据清单试点情况和各方面意见,主要在三个方面进行了调整修订:

  增加清单说明。《清单(试点版)》没有清单说明,在试点过程中,各地区各部门和市场主体提出希望有一个把握清单总体遵循的指导说明,将一些具体原则和要求予以明确。对此《清单(2018年版)》增加清单说明部分,以便市场主体和各级政府正确理解和使用清单,增强清单的可操作性以及与其他相关事项的协调性。清单说明共有九条,对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力层级、制定权限等,以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系等问题作出了明确说明,进一步厘清了清单的边界。

  大幅缩减清单事项。此次修订从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面对清单事项和管理措施进行逐条评估,并作进一步优化整合。做到了该减的坚决减、该留的科学留、该增的合理增。《清单(2018年版)》共列禁止和许可类事项151项,总体上比《清单(试点版)》原有的328项减少了177项,压减幅度达54%。

  优化清单结构。首先,与现行法律法规衔接方面,清单正文不再逐条列出法律法规明令禁止的事项,具体相关法律措施以清单附件形式列出,市场主体可以从附件中一目了然地了解涉及市场准入管理的所有法律法规条目。其次,与《产业结构调整指导目录》衔接方面,《清单(2018年版)》将产业结构调整指导目录中的“淘汰类项目”和“限制类项目”直接纳入,但将《产业结构调整指导目录》有修订调整的7条措施作为附件列出,其他措施不再逐条列出。第三,与地方法律法规衔接方面,在清单中增设“地方性许可措施”栏目,将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且由省级人民政府根据《立法法》《行政许可法》按照相关的立法程序制定的地方性市场准入管理措施纳入,在体现地区差异性的同时,进一步提升了清单的完备性。第四,与新领域、新业务准入管理衔接方面,“禁止准入类”新增了两项针对当前金融领域、互联网领域出现的新技术、新产品、新业态、新商业模式的准入管理,分别是“禁止违规开展金融相关经营活动”和“禁止违规开展互联网相关经营活动”,这是为防范在新领域出现监管空白从而导致重大风险的必要措施。第五,《清单(2018年版)》保留了对特殊情况下启动市场准入限制的权限,明确因特殊原因需采取临时性准入管理措施的,经国务院同意,可作为特别事项条款,实时列入清单。

  与此前相比,《清单(2018年版)》更具有系统性和可操作性。下一步,还要在实践中更好实现其与现行准入管理制度的合理衔接,发挥积极作用。

  “清单”与“机制”有待进一步优化

  实施市场准入负面清单制度涉及面宽、调整利益关系复杂,“清单”和“机制”设计不可能一步到位,从试点到全面实施,有可能遇到更多更复杂的问题,还需在实践中进一步磨合与优化。

  优化“清单”。负面清单要通过“一张清单”列出所有禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务以及限制的具体措施,由于目前涉及市场准入的行政审批事项、产业结构调整指导目录、地方许可事项等一直处于动态调整中,作为清单条目依据的法律法规的调整修改也很难及时跟上,加之需要新设的事项不断出现,清单必须保持动态调整。因此,根据清单事项的合法性、必要性、合理性、可行性和可控性,开展对清单的“减”“补”“改”,把不符合市场准入负面清单定位的事项删除,把与清单定位相符且现行有效的事项补充进来,对已列入清单但根据改革发展形势需要加严或放松准入的作相应调整,将是一项常态化工作。

  优化“机制”。要进一步探索负面清单落地的多种操作途径,在准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系等方面积极探索。重点在“两改”:一是改市场准入的管理方式,把准入方式从传统的审批制逐步过渡到主要按条件、按程序准入;二是改市场准入后的监管方式,以准入环节生成的各种信息为基础,逐步建立主要以信用为核心、充分运用大数据监管的方式,改变过去被动监管、运动式监管的情况。

  总而言之,此次全面实施市场准入负面清单制度,将在实践中进一步优化“清单”与“机制”,逐步并最终解决各种形式的市场准入壁垒,从根本上改变我国市场准入管理方式。郭冠男

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