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提高地方立法质量重在精细化(有的放矢)

来源:人民日报2020-04-21 06:18

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  精准选题 精良设计 精炼表达

  提高地方立法质量重在精细化(有的放矢)

  丁祖年

  越是强调法治,越是要提高立法质量。随着经济社会发展,人民群众对立法的期盼已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调:“创造性地做好立法、监督等工作,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。我们要坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,立改废释并举,不断提高立法质量和效率,把提高立法质量作为完善立法体制机制的关键举措。提高地方立法质量,需要确立科学的立法质量标准并将其有效贯彻到立法工作中。对此,党中央明确提出“推进立法精细化”,这是当前提高地方立法质量的关键。

  赋予地方立法权主要是为了充分发挥地方积极性,让地方依据本地实际更好进行治理,并就国家尚未立法或者不需要立法的地方性事务进行规范,对国家立法予以补充。这种多层次立法共同推进的立法工作格局符合我国国情。我国地域辽阔,地区之间经济社会发展不平衡,国家立法需要着眼全局,有时难以针对各地特殊情况进行明确具体规范。同时,随着需要立法的事项日趋增多,国家立法往往不能及时满足地方实践对立法的个性化需求。这就意味着地方立法更加需要立足本地实际,做到精细化立法。

  推进地方立法精细化,需要把握好三个环节。一是问题选择,即立法解决的问题要精准。如果问题意识不强,就可能制定出在实践中没有真实需求也没有实际价值的地方立法。二是方案设计,即解决问题的具体方案有效可行。如果方案简单粗放、内在结构不协调,就会难以操作,不但实际效果欠佳,甚至可能与上位法冲突。三是表达形式,即立法表达明确恰当。如果表达形式求大求全,用词不规范、不严谨,就会出现歧义,难以准确适用。我们必须将精细化的要求贯穿问题选择、方案设计、表达形式三个环节,努力实现精准选题、精良设计、精炼表达。

  精准选题,明确哪些问题需要立法。立法的选题应当是需要立法解决且适合立法解决的问题。具体来说,应当符合这样几个条件:立法需求具有客观性,这一问题在现实生活中客观存在,并且已经或可能影响到改革发展稳定或人民群众切身利益;其他治理手段解决效果不佳,必须且适合用法律手段来规范调整;尚无可以援用的相关立法且在本级地方立法机关的权限范围内。

  精良设计,明确提供什么样的法律解决方案。法律解决方案应是务实的、有效的。这就需要紧扣问题关键,增强方案设计的针对性;明确方案的具体要素和实施方式,增强方案的可操作性;保证具备实施条件,增强落实方案的可能性;保证方案的内外逻辑严密,增强与其他法律法规、其他治理手段的协调性;与上位法不抵触,确保方案的合法性。

  精炼表达,明确以什么样的形式来表达立法意图。为确保立法的严肃性和权威性,法律规范在表达上有特定要求。如果上位法尚无相关的完整立法,可依照实际需要制定规范,不搞大而全,最大限度减少无实质性内容的条款,突出地方立法的特色。在用词上,务求规范、统一、严谨、简明。

  推动地方立法精细化,还需要相应的立法工作体制机制作为保障。比如,形成立法项目的征集、申报、评估机制,严格精准选择立法项目;完善审议机制,增强地方人大常委会组成人员的主体责任,加大审议前调研力度,提升审议水平;完善公众参与,拓宽参与渠道、创新参与形式,提高公众参与立法实效;等等。

  (作者为中国法学会立法学研究会副会长、浙江省人大常委会法制委员会主任委员)

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