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电子烟纳入监管成共识 “参照卷烟执行”引热议

来源:经济参考报2021-04-21 08:50

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  一路狂飙的电子烟,即将迎来“史上最严监管”。

  近期,工信部、国家烟草专卖局发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》),提出电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行,并就此向全社会征求意见至4月22日。

  一石激起千层浪,这是电子烟等新型烟草制品第一次拟按专门法律监管。尽管加强电子烟产业监管、避免电子烟使用低龄化已成各方共识,但“谁来管、怎么管”尚未有定论。参照卷烟管理后,电子烟对青少年的负面影响是否可以就此降低?有关部门如何在监管和产业创新活力中寻求平衡点?这一系列问题引发了业界、学界的热烈讨论。

  扭转烟民低龄化趋势电子烟纳入监管成共识

  炫酷的外形配合幻彩的灯光,加之多种口味可以选择,电子烟逐渐成为很多年轻人的“新宠”。在加强电子烟监管的呼声中,保护未成年人免受侵害,防止烟民低龄化一直是各方关切的问题。

  《经济参考报》记者注意到,本次《征求意见稿》提出:“明确电子烟等新型烟草制品的监管法律依据,并做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接,发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。”事实上,保护未成年人也是很多欧美国家对电子烟监管政策的出发点。

  中国政法大学传播法中心研究员朱巍表示:“如果不把电子烟纳入监管,就会给公众、特别是青少年造成错觉,觉得电子烟仅是一种电子消费品,这种危害是很大的。”

  中国人民大学商法研究所所长、教授刘俊海也表示:“《征求意见稿》提出将电子烟纳入监管范畴,是弥补政府对电子烟的法律监管空白。将电子烟监管起来,有助于帮助烟民纠正过去对电子烟一些似是而非的错误认知,特别是对青少年。”

  即使是一些电子烟从业人士,也对加强监管表示赞同。电子烟行业委员会会长欧俊彪表示:“《征求意见稿》的考虑是科学的,长期看是有利于国家、行业、消费者利益的。”

  一位电子烟业内人士告诉《经济参考报》记者:“为保护未成年人,有头部企业比如悦刻开发了“向阳花系统”,只有经过“姓名+身份证+人脸”三重验证通过的消费者才能完成购买。但大部分电子烟品牌依然只能凭店家的自觉来防止未成年人购烟。更有甚者,在互联网上售卖“三无”或者假冒品牌电子烟,作为企业深受其害。加强监管,可以将这个产业全面纳入法治、透明、理性、诚信的发展轨道,对于龙头企业来说是件好事。”

  “参照卷烟”管理引争议三大议题待解

  “这不是监管部门第一次对电子烟进行规范,但却是首次明确将电子烟视同卷烟来加以监管”。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮在接受《经济参考报》记者采访时表示,“将电子烟纳入监管,扭转烟民低龄化趋势已成各方共识,但是关于由谁来监管和如何来监管的问题,不应陷入惯性思维。电子烟是一种新兴业态,不能让新业态来削足适履地适应旧的监管框架。”

  首先,谁来管?在对外经济贸易大学教授、世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心主任郑榕看来,如果按照《征求意见稿》提出的参照卷烟有关规定执行,就表明电子烟将由国家烟草部门管理。从公共卫生的角度来说,她认为有待商榷。

  中国疾病预防控制中心研究员吴宜群认为,目前建设无烟环境、限制烟草广告促销赞助等许多控烟措施,都没有充分发挥应有的作用,“连不向未成年人卖烟都尚未做好。”

  郑榕对《经济参考报》记者表示:“所有产品的监管,都应该是由第三方进行。如果既是生产者销售者,又是监管者,其中就有利益冲突,无利于加强控烟。”郑榕介绍,对于电子烟,美国虽按照烟草制品监管,但是美国没有烟草专卖局,而是由负责公众健康的美国食品药品监督管理局监管。英国也是由负责公众健康的英国公共卫生部监管。

  对此,北京市吸烟控制协会会长张建枢也表示认可。他认为,只有加热不燃烧型属于烟草,其他的主要类型的电子烟并不是烟草制品。将电子烟纳入卫生健康部门或药品监督管理部门的监管体系,更有利于产品本身的质量监管。

  “虽然“烟草制品”有一个非常核心的判断标准,即产品当中是否含有烟草,但对于电子烟,我们还没有明确的定义。”郑榕认为,《征求意见稿》中最核心的信息是缺失的,就是没有对电子烟进行界定。在郑榕看来,电子烟可以分割成烟具和烟油,而烟油又可以根据是否含有尼古丁进行细分,其中的每一项都应该分别进行监管。

  对此,朱巍表示:“这一点不说清楚,确实在监管中容易存在“挂一漏万”、“一刀切”的情况。”

  “这也就是《征求意见稿》用的是“参照”而非“按照”的原因,”刘俊海表示,“电子烟不是传统烟草,在制定烟草专卖法的时候也还没有电子烟,现在用“参照”我觉得符合务实的改革思维。”

  在中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣看来,电子烟国家标准的“难产”也是监管很大的阻碍。“目前国内市场上在售的电子烟品牌和种类众多,然而我们却没有针对这些产品的标准。有些人提到某些有害物“超标”的危险,其实我们现在甚至无“标”可超。制订科学、规范的产业标准已刻不容缓。”

  北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授徐晓新认为,应建立电子烟烟具和烟油的国家标准。在徐晓新看来,这是科学监管的重要基础,也是消费者权益保护的基础。

  呼吁科学化精细化监管专家建议出台专门监管办法

  根据公开资料显示,从全球范围来看,电子烟产业形成了“中国制造、全球消费”的格局。中国电子烟企业的全产业链布局、依托电子烟制造业的专业集群、掌握的核心技术等,使得中国在该产业中处于强势地位。那么,如何既实现对电子烟的监管,又保持这一产业的创新性与发展前景?受访专家表示,需要在对电子烟的属性进行明确定位的基础上,从我国国情出发,搭建电子烟规范管理框架,制定科学化精细化的监管方案。

  “电子烟对健康的影响到底是什么样的?首先要加强对电子烟的研究,促进相关标准的出台。”姜垣表示,“关于电子烟能否控烟、是否可以减害等长期受到争议的问题,国内的研究非常稀缺。而且,国内监管对食药领域的添加剂使用有非常严格的标准,但在拥有1000多万消费者的电子烟上,仍是一片空白。”

  在马亮看来,电子烟的监管重点应放在“安全层面”,加快出台电子烟的相关标准,守住底线。“对于电子烟这种新兴业态,讨论专卖、牌照等还为时尚早,应该给予产业一定的空间,继而出台专门的监管办法。”

  朱巍认为,对电子烟的监管最重要的是从安全角度而非准入角度。“可以进行分类、分级管理,烟具用电子消费品的监管办法,烟弹用烟草专卖管理办法,根据分类做好产业链各环节的标准、准入、税收管理。”

  郑榕认为,应由卫生健康部门参与监管,在制订相应监管细则时,由工业、工商等部门相关专家参与讨论,充分论证,形成更科学、合理决策。记者 黄可欣

[ 责编:袁晴 ]
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