四川、陕西、甘肃开展区域协同立法——

　　携手建好大熊猫国家公园（地方立法新实践）

　　本报记者 金 歆

　　前爪轻轻挠挠肚子，慢悠悠地翻身起来，转着圆滚滚、胖乎乎的脑袋望望四周……在位于四川省广元市青川县的大熊猫国家公园唐家河片区内，工作人员通过红外相机记录下了野生大熊猫生活的真实画面。

　　大熊猫国家公园于2021年10月正式设立，地跨川陕甘三省，总面积约2.2万平方公里。“在设立大熊猫国家公园之前，该区域通过零散形态的保护区、保护地来实施保护。依据国务院关于设立大熊猫国家公园的相关批复，保护区、保护地随之取消，其对应的法律法规不再适用。”四川省人大城环资委主任委员梁伟华表示，大熊猫国家公园需要专门、完整的法律来加强保护、统筹管理。

　　7月25日，四川省十四届人大常委会第五次会议通过了关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定和大熊猫国家公园管理条例，7月27日、28日，甘肃省十四届人大常委会第四次会议、陕西省十四届人大常委会第四次会议又相继通过关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定。如今，川陕甘三省以“四川条例+三省决定”的形式，携手建好大熊猫国家公园。

　　这一协同立法有何亮点？记者进行了实地探访。

　　立足实际

　　完善保护措施

　　四川省荥经县的山林，漫山翠竹，溪流拍石。

　　进入大熊猫国家公园荥经片区龙苍沟区域后，一条曲折的公路在崇山峻岭间延伸开来，颠簸中行车至道路尽头，除了几处科研管理用房和野化放归适应圈的金属网外，已然看不到其他人类活动的痕迹。这里便是四川大相岭大熊猫野化放归研究基地。

　　指着一片山林，四川大相岭大熊猫野化放归研究基地巡护员宋心强说：“这片野化放归区域，面积约3000亩，除了对大熊猫进行必要保护之外，其内部环境与大熊猫的野外生存环境几乎没有差别。大熊猫在完成前期野化训练后，在这里对野外环境进行适应。”

　　“只有让大熊猫回归自然，才是对其真正的保护。大熊猫国家公园的野化放归经验值得总结固化。”陕西省人大环资委主任委员龚晓燕说。如今，条例作出明确规定：“推动圈养大熊猫野化放归，实现小种群复壮”。

　　此前，108国道从大相岭泥巴山区域贯穿而过，国道两侧植被破坏严重，加之长期受沿途采笋、放牧等人类活动影响，大相岭大熊猫栖息地零星散落。如今，大熊猫国家公园荥经片区在泥巴山大熊猫廊道108国道沿线，通过设置样方，进行主食竹更新、生物多样性等相关监测，积极开展廊道栖息地恢复工作，加强廊道保护管理。

　　对此，本次协同立法也给予了明确回应，如管理机构应当加强对大熊猫的保护，采取以下措施促进其种群繁衍壮大：开展生态廊道建设、栖息地修复，提高不同栖息地斑块间的连通性；统筹推进生态廊道连通等重大生态保护修复工程等。

　　“本次关于大熊猫国家公园的三省协同立法，从实际出发，总结既有经验，提出了不少有针对性的保护措施。”参与了条例草案起草的四川省林业和草原局法规督查处副处长杨庆红说。据她介绍，本次协同立法还关注到了许多此前法律法规并未提及的问题。例如，先期的立法调研了解到，在靠近野生大熊猫活动的区域，一些居民饲养的犬类可能攻击野生大熊猫，或向大熊猫传染疾病。于是，条例特别规定：“规范大熊猫国家公园及周边区域内犬只等家养动物管理，防止对野生大熊猫的直接伤害和疫病传染”。

　　统一尺度

　　形成保护合力

　　密林苍翠、虫鸣阵阵。一支巡护队从大熊猫国家公园唐家河片区出发，开启了一场为期3天的跨省域野外巡护活动。他们的目的地为位于甘肃省境内的大熊猫国家公园白水江片区。

　　今年5月，川陕甘三省大熊猫国家公园管理机构共同组织了一场跨省域的野外巡护活动。路线涉及甘肃省的陇南市武都区、文县，四川省的青川县、平武县、九寨沟县，陕西省的宁强县等地。

　　“对大熊猫国家公园的野外巡护，跨省域的协作十分重要。”大熊猫国家公园唐家河片区巡护员肖飞说，此前，川陕甘三省管理机构对国家公园的巡护以行政区划为界，这样容易缺少对毗邻地区的巡护投入，而野生大熊猫活动的区域一般在高海拔的山脊密林，往往就处于行政区域的毗邻地区。“近一段时间，三省相关地方部门组织了协同巡护，取得一定效果。但要实现常态长效，需要从制度层面加以规范明确。”广元市人大常委会副秘书长寇桓说。

　　对此，三省决定作出规定：“三省建立联合巡护、联合执法机制”。

　　翻阅四川条例和三省决定，可以看出，不只是联合巡护，川陕甘还在统一规划、统一保护、统一管理等方面作出一系列规定，如“三省人民政府及毗邻地区同级人民政府要共同建立工作协调机制”“实施科研一体化建设”“共同推进文化建设”“健全落实生态保护补偿制度”。

　　“之前，由于‘一园三治’，加之川陕甘三省相关保护措施、工作标准不完全统一，大熊猫国家公园保护管理面临很多难题。如今，三省协同立法，对很多事项作出共同承诺，统一尺度标准，有利于凝聚三省之力，共同推进大熊猫国家公园高质量建设。”甘肃省人大环资委主任委员朱建海说。

　　系统治理

　　提升保护质效

　　盛夏7月，大熊猫国家公园陕西片区巡护队又一次走进了大熊猫国家公园的核心保护区。

　　“在今年5月的川陕甘三省联合巡护行动中，我们发现了羚牛、川金丝猴、毛冠鹿等珍稀野生动物留下的痕迹，以及虾脊兰、杓兰等珍稀兰科植物，区域内动植物种类丰富，生态环境良好。”一名巡护队员说。

　　大熊猫国家公园建设，不仅仅是保护大熊猫，也是首次以“伞护物种”来保护生物多样性。

　　如果将保护大熊猫比作是在自然界中撑起的一把“保护伞”，那么在大熊猫国家公园的“伞”下，众多珍稀动植物将得到更好的呵护。调查显示，2020年至今，大熊猫国家公园陕西片区野生脊椎动物由258种增加至342种……

　　此次协同立法，对大熊猫国家公园整体生态系统保护作出了规定：“大熊猫国家公园主要保护对象包括：（一）大熊猫及其栖息地，以及同域分布的野生动植物；（二）森林、草原、湿地、河流、冰川等自然生态系统；（三）独特的自然景观、地质地貌，以及历史文化遗迹……”

　　完整全面保护凸显的是系统观念，是三省坚持统筹推进一体化保护和系统化治理，不断提升保护质效。

　　在荥经县龙苍沟镇发展村，有着各式大熊猫主题元素装饰的民宿。

　　作为大熊猫国家公园荥经片区的入口社区，此前龙苍沟农民“靠山吃山”，伐木、采笋等破坏大熊猫栖息环境的行为屡见不鲜。在大熊猫国家公园建立后，龙苍沟通过发展“大熊猫”主题旅游，努力实现绿色转型发展，破坏环境的行为也基本消失。

　　“龙苍沟的经验值得研究借鉴。大熊猫国家公园要真正发展完善，必须制定相应制度鼓励当地绿色发展，结合乡村振兴战略大局，实现人与自然和谐共生。”荥经县人大常委会副主任毛艳燕说。

　　这样的期待如今已经变为立法实践：“所在地人民政府应当结合乡村振兴，制定与大熊猫国家公园的保护目标相协调的产业发展政策，推动大熊猫国家公园生态产品认证，指导和扶持大熊猫国家公园及周边居民发展生态旅游、生态体验、特色农产品等绿色生态产业。”

　　“三省大熊猫国家公园所在地人民政府应当结合乡村振兴，制定与大熊猫国家公园的保护目标相协调的产业发展政策，推进大熊猫国家公园绿色产业发展。”

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　　下一步，四川、陕西、甘肃等地各相关部门将制定配套措施，在特许经营、机构设置、司法互助等方面出台细化规则，共同画好大熊猫国家公园建设的最美同心圆。

　　《 人民日报 》（ 2023年08月17日 18 版）